重庆新感——颠覆概念 农民即市民

重庆以五大功能区划为战略,重新演绎了城市的新内涵 重庆历来就是一个令人关注的城市。这座城中山坡隐隐起伏,两江汇聚环绕的山城,尽是满满的历史记忆。而现实的重庆山城,所到之处感受到的就是美丽重庆,尽收眼廉的就是美食、美景、美女,还有重庆人的心美、重庆城市的绿化美重迭的重庆五大美。 这座美丽城市的每一个历史时刻,每一道风景线都有故事。承载历史,今天的山城,又开始演绎新的重庆故事。中国最年轻的重庆直辖市,原来本质上是省的架构,却是市的建制,重庆以科学的城市管理方式,不按传统的城乡划分,而是在重庆市的框架下,重新确立了五大功能区域发展战略。这一划分,完全颠覆了传统的城市概念,化解人为的城乡二元结构,最终让农村也能享受城市资源,让重庆农民理直气壮地成为重庆市民。 重庆确立的五大功能区域发展战略,优化了区域和城乡功能布局,科学划分城市功能区域、明确区县功能定位,综合考虑了全市人口、资源、环境相均衡、经济社会生态效益相统一的要求,将全市划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区五个功能区域。中共重庆市委副书记张国清在和访渝的港澳媒体座谈时指出:「五大功能区域的划分,将推进区域发展差异化、资源利用最优化和整体功能最大化,促进全市一体化科学发展。」「全市一体化科学发展」,这是重庆城市发展的点睛之处。重庆是中国面积最大的直辖市,面积上类似一个省,是一个集大城市、大农村、大山区、大库区为一体的组团式城市,辖区总面积82402.95平方公里,人口超过3千万。这样的城市全世界没有,今天的重庆以「全市」为一体,囊括了重庆这「四大」,直接从理论上、实践上颠覆了传统概念中「市」的意义。 依维基百科理论上的解释,市是一个国家之行政区划单位,通常运用于城市,有时会另称「建制市」以便与地理学或文化(约定俗成)上的都市区别。建制市基本反映其城镇化水平和城市化发展趋势。 市的概念简单理解就是城市人口、城市资源、城市构造的集聚。今天中国所有特大型城市,都是高楼林立,人口拥挤,没有产业特点,没有生活特色,没有生态特征,几乎是一个水泥堆积的模式。但很明显,重庆在一个大「市」的概念中,以五大功能区划分,从理论上将城乡统筹为一体,解决了发展过程中城和城、乡和乡的楚河界线分明的历史状况。在整体重庆大市的概念下,五大功能区的划分,使得重庆这个城市有了产业的梯度结构、有了生活的梯度结构、也有了生态的梯度结构,一个活生生的立体城市。 重要的是,重庆让辖下的城市保持和享有自然的元素,是人文和自然的混成。瑞典前首相卡尔比尔特(Carl Bildt)说,今天的全球性城市(Global City)必须有自行车道和洒满阳光的露台餐厅,要有漂亮的小区和伟大的艺术。他意指城市应该返朴归真。发展中世界的大城市大多是在汽车时代——差不多从1950年以后起——迅速涌现出来的。但广州、里约热内卢、伊斯坦布尔等城市道路拥堵严重。中国许多城市的空气有害,而拉美城市治安不好,城市几乎就是拥挤的一个模式。美国前财长、保尔森研究所(Paulson Institute)主席汉克保尔森(Hank Paulson)指出:「在发展中世界,你看不到任何一种成功的城市化模式。」重庆对城市的体验,似乎正在挑战这样的说法。 张国清对《亚洲财经》表示,五大功能区发展战略本身就是一种统筹,各区域的功能不一样,产能跟着功能走,人口跟着产业走,建设、基础设施跟着人口产业走。每一个区域的发展目标,每一个区的功能,包括考核的内容都不一样,发展导向都不一样。「但要说不一样的,有一个又是必须一样,那就是要服务重庆整体功能的最大化。」张国清说,五大功能区本身是放在国家层面的统筹和市里的统筹结合起来的整体,是五位一体建设的平台载体,最核心的是统筹。 问到重庆的农民在重庆市的整体架构下,能否理直气壮地对外称自己是市民?张国清很认真及严肃地回答:「看似简单其实是非常严肃的问题,(他们)就是重庆的市民。所以很多问题要解决,社会保障要统筹、城乡要统筹、社会制度的改革要统筹、公共服务要统筹,不能强化二元结构,都要逐步统筹。是整个工作的方向,在领导者思考中就是一个概念,(所有重庆人)就是重庆市的市民。」                                           创新城市建设新模式 如果依照重庆打破传统的城市与农村、市中心和城市郊区的划分,而把整个区域以五大功能来定位,将一个省的架构以市来统筹,有学者认为,重庆的这一划定如果成功,将创新城市建设的新形式,一个与传统概念完全不同的多元化、多梯度、资源合理配置的中国式城市展现在面前。如果重庆的这一举措获得成功,那么很多省都可以借鉴。 五大功能区实践中的重庆是中国最大的直辖市,也是中西部唯一的直辖市。共有38个区县,总面相当于北京、上海、天津三个直辖市面积之和的2.45倍。北京1.6万平方公里,天津不到1.2万平方公里,上海才6000多平方公里,重庆是中国最大的一个直辖市,其中主城区都有6268平方公里。 大城市大农村是一个特点,重庆是国家中心城市,也是最大的一个超大城市,但是现在农村人口也比较多,常住在农村的人口大概占全市的40.4%,有1000多万人,户籍人口还在农村的有59.3%,即还有2003万人在农村。 再一个特点是大库区,重庆现在有14个区县,63%的常住人口,55.8%的服务面积,都是在三峡库区。 另外就是大山区,重庆山多地少,山地面积占75.8%,丘陵占21.8%,平地占2.4%,用地条件比较好的主要集中在城市发展新区。从经济发展来看,城乡二元结构也比较突出,重庆城镇常住居民人均可支配收入是农村居民的2.6倍,这跟全国平均水平相当。区域发展水平差距也比较大,重庆最好的渝中区人均GDP是巫溪县的7.85倍。 就是这么大一个直辖市,这么大一个幅员面积,加上特殊复杂的事情,决定了区域政策不能单一化,必须综合考虑各方面的因素,综合平衡各方面的要素,区域政策战略的发展和制定要必须使用这种情况,不能一刀切,不能一把尺子来衡量,重庆区域政策的制定和出发点,一定要有利于促进整体效益的最大化。五大功能区发展战略就是在这样一个背景下提出的。 从区域经济来看,经济是否协调,不仅仅取决于人均GDP的差距,更重要的是经济的集聚和人口的集聚,以及资源环境的承载,是不是相协调,这样才能真正达到区域的协调,而不仅仅是人均GDP的缩小。重庆统筹办副主任张国智介绍说,主城9区,GDP占了全市的44.1%,但集聚的人口只占了27.4%,也就是说与它集聚的GDP相比,人口集聚还不多,特别体现在都市功能拓展区,系数为1.61。 城市发展新区,看上去比较接近1,但是人均GDP和城镇化率还低于全市平均水平,对城市发展新区,人均GDP和城镇化率需要同步提升,所以虽然系数接近1,比较理想,但整体水平还不高,需要同步提升。渝东北GDP17.3%,人口27.3%,从它的资源环境承载和生态保护的重要性来要求,在它的GDP发展的同时要减人,渝东南也是。GDP和人口之比的系数接近1是一种比较理想的状态,美国的三大城市带,接近1.0,日本的三大城市带也是1点几,就是说经济和人口两者之间要达到一个比较好的结构,这样更科学。对中国来说,东部集聚了这么多的经济总量,但是在承担人口集聚方面的功能没有发展起来,中西部相对来说,经济的发展和人口的减载这方面还有些工作可以做。   协调经济、人口及资源环境的承载 张国智说,重庆的主城区、渝东南、渝东北,包括城市发展新区,跟全国的东中部、西部,发展水平大致类似,所以从区域协调发展的角度来说,怎么把经济、人口、资源环境的承载这三者关系处理好,处理得更协调、更科学,这是制定发展战略的一个重要的出发点和立足点,那么就是在这样一种情况下,重庆提出了五大功能区发展战略,主要目的就是将经济布局、人口分布和资源环境承载相协调,而且五大功能区不仅仅是一个经济发展的概念,同时也有社会发展,生态问题、文化问题,同时也有政绩观的问题,不仅仅是一个区域发展战略,是重庆总体的一个发展战略。 重庆2014年提出五大功能区域发展战略后,务实推出政策体系推进战略实施,一共出台近40项配套政策的措施。 在特色引导方面,一个是充分发挥考虑的指挥棒作用,这对于内陆地区的当地政府的政绩考核是非常重要的。结合五大功能区战略发展实施,以往对区县党政班子,包括对领导干部的综合考核的指标体系进行了调整,改变了以往单纯强调经济指标,现在是按照五大功能区域不同的功能定位,分类制定考核指针,例如都市功能核心区、都市功能拓展区和城市发展新区,它的经济指标权重就大一些,有42%到50%。对于渝东北和渝东南,经济指标相对松绑,大概权重也就是30%不到。 位于三峡库区的奉节县山高坡陡,地质破碎。过去为追产值,硬着头皮搞「大工业」。县委书记李光荣说,县里投入10多亿元开山填河建起3500亩的工业园,但才引进两家规模企业,背上沉重债务。 地处渝东南武陵山区的酉阳县,生态资源富集,但一度为追求GDP增速,盲目引进水泥、造纸等项目,对生态造成了一定危害。目前,酉阳已找准发展定位,以旅游产业、生态经济为突破口,调整产业结构,对一些污染严重的企业逐步关闭。 如今,这些县分别定位为生态涵养发展区和生态保护发展区,着力加强生态保护和生态经济,开展扶贫开发和人口转移,因地制宜的发展方向明确。 第二个特色引导是优化产业布局,产业跟着功能定位走,人口跟着产业走,建设用地跟着人口和产业走,这么一个要素配置的导向。那么在优化产业布局里,对五大功能区,市政府专门出台了一个文件,提出对每个功能区域鼓励、重点支持的产业目录,同时也提出产业投资的负面清单,鼓励和竞投双管齐下,促进产业布局优化。实施一年多来的成效,像渝中区,集中了400多家金融机构,18家跨境电子商务企业,205个国际知名品牌和全市2/3以上的知名商务服务机构,重点就是在服务业上取得了比较好的成效。 针对渝东北、渝东南因开发相对受限带来的财力弱化、民生保障压力增大等问题,重庆市委提出,建立以财税金融政策为核心的综合保障体系,大力支持落后地区基本公共服务均等化、基础设施建设一体化。   产业梯度下的青山绿水 重庆西部的璧山区,则地处四川盆地,风景宜人,交通便利,与重庆东部、东南部起伏的地质环境不同。所以这里发展经济的手段可以多种多样,既有工业园,也有生态园。在全市统筹发展之下,璧山还发展出了独特的养老产业,这对于老龄化日渐严重的中国来说,也具有非常重要的探索意义。 璧山临近重庆主城区,一个小时的车程便可抵达。在「全市一体化科学发展」、产业梯度发展思路之下,依托「一城碧水,满城翠绿」的生态优势,璧山吸引主城区的老人纷纷来这里养老。重庆医科大学附属第一医院在这里建立青杠老年护养中心,这成为中国第一所由医院投资修建的养老中心,将老人的养护与治疗结合起来。被誉为「词坛三杰」之一、与黄沾和乔羽并列的台湾音乐家庄奴,曾为邓丽君创作了《小城故事》、《甜蜜蜜》、《又见炊烟》等享誉世界的歌词,当庄奴发现了璧山这个风景秀丽的小城之后,便决定定居这里安度晚年。 位于重庆西北部的潼南县,按照五大功能区发展战略规划,属于都市功能拓展区。这里因为有2/3的人外出打工,过去有农村劳动力减少、土地利用率低下等问题,同样在「全市一体化科学发展」之下,结合自身优势,现在大力推广蔬菜种植产业,满足重庆市对蔬菜的需求,也将蔬菜销往四川、云南、贵州等地。潼南县太安镇党委书记李强接受《亚洲财经》采访时说:「我们现在利用温室大棚技术,减少人工1/3,提高产值5到6倍。解决了农村人口劳动力减少问题,提高了土地利用率。蔬菜基地,加上农业观光旅游,老百姓的收入增加了3倍多。搞农业旅游之后,回流的农民工比较多,对留守儿童、空窗老人都有好处,解决了很多社会问题。」目前潼南有12个蔬菜基地,80万亩,每年产值200万吨,重庆市场1/5的份额。 交通便利的江津区,作为长江上游重要的航运枢纽和物资集散地,则大力发展工业和商贸业。江津区的双福新区属于重庆「半小时经济圈」内,是重庆正在建设的七大城市副中心之一,这里的发展目标和主力推广的产业与其他区县又有不同。双福新区发挥自身物资集散的优势,倾力打造商贸经济,双福国际农贸城、攀宝钢材市场和和润国际汽摩城等商贸中心等,成为西南地区重要的商贸中心。目前中国全国经济形势下滑,但双福新区并没有受太大影响,双福新区党委书记江夏对《亚洲财经》表示,这里户籍人口只有15万,所以对于经济调整,并没有太大压力。 均等化的基本公共服务政策是重庆统筹的一个特色,重庆各个地区人民所享受的基本公共服务应该是均等化的,包括标准、内容、设施的布局建设,这方面专门进行了必要的安排。   注重特色化、差异化发展 差别化的约束也是重庆统筹的一个特色,如实施差别化的环保指标约束,按照五大功能区的要求,对环保指标也进行了相应的差别化的安排,实施以来,2014年主城区的空气质量优良天数达到了246天,PM2.5的平均浓度同比下降了7.1%。城市发展新区和渝东北渝东南这三片区域的空气质量优良天数均超过了320天,三项污染物浓度都达标,包括二氧化硫、二氧化氮和PM4。虽然是一个差别化的发展,但是都符合环保的各方面约束要求。 从五大功能区发展战略实施以来,重庆从区域发展的指针和数据来看,也可看出特色化发展、差异化发展,特别是极其希望实现的整体功能最大化的效果已经初步显现出来。2014年,全市的地区生产总值增长了10.9%,工业增加值增长了12.3%,进出口39%,一般财政收入13.9%,收入基本跟9%的GDP同步,为11.9%。 重庆这几年的发展,从「十二五」的2011年到2014年,人均GDP增速都是13.3%。今年一季度,重庆的地区生产总值增长了10.7%,较全国高3.7个百分点,工业增加值增长10.6%,也比全国平均水平高,而且都在全国各省市位居前列。张国智说:「五大功能区实施以来,从全市各指标来看,都比较好,所以不仅各个区域要有一个差别化差异化,最大的一个阶段还是整体效果要最好。」 这五大功能区各有特色,各有成效,这样一种差异化的发展,最终体现在全市整体发展的指标全面向好,实现了整体功能最大化,这也是当初制定五大区域发展战略的一个目的。 为确保功能区战略落到实处,重庆市正在建立各有侧重的绩效考核评价体系,都市功能核心区侧重于考核服务业发展和都市功能完善;都市功能拓展区和城市发展新区,则加大对经济发展贡献度的考核,提高工业经济发展指标的权重;渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区,大幅度降低经济增长贡献度考核和指标权重,提高对生态环境保护、农业与旅游发展类指标考核权重。 「分类考核将使各区县内在活力迸发,真正向主体功能目标迈进。」巫山县委书记何平说,过去在「唯GDP」的考核指挥棒下,上级把地处三峡库区的巫山和主城近郊县摆在一个考核杠下,几十项指标都围着GDP转,不仅要比拼工业增加值、固定资产投资,还要比「进出口量」等不切实际的指标,生态保护「口号响、权重小」,「按照新的考核要求,巫山将扬长避短,依托长江三峡生态资源优势,建成国际知名旅游目的地、三峡库区特色效益农业高地、全市重要农产品提供基地」。 以肩负保护三峡「两岸青山、一库碧水」重任的渝东北为例,市里为其提供了「两减、两不变、四强化」的全方位保障。「两减」就是减少人口荷载,减少对自然环境的人为侵害,未来将通过产业吸纳和政策引导,支持渝东北减载130万人。「两不变」就是对已有的移民后期扶持、扶贫开发等既有扶持政策保持不变。「四强化」就是强化财政转移支付力度,变「多予少取」为「多予不取」,更快推进基础设施建设与基本公共服务均等化;强化金融扶持力度,促进当地储蓄资金更多用于本地,扭转「被抽血」状况;同时还强化生态环保建设和特色产业支撑。 重庆以五大功能区划为战略,重新演绎了城市的新内涵。走进重庆,体验的是一个城乡立体、资源调配合理、区域全面统筹的城市新概念。