振兴乡村的根本在城市化

“提高农民收入和我国粮食竞争力的最根本途径,在于持续推进城市化,逐步取消限制劳动力自由流动的制度障碍。”       目前,我国粮食生产出现了“高产量、高库存、高进口”的怪象,粮食产量虽然从2003年至今平均每年增产318 亿斤,但2017年的粮食进口却达到了1.3 亿吨以上,其中大豆进口就占到约四分之三。另一方面,农业对于我国GDP的贡献已不足10%,但农业从业人数占比却远不止10%(2017年城镇化率为58.52%)。       为了稳定农民收入,政府又不得不对农业生产进行补贴,造成了很大的财政负担,形成了“补贴-库存增加-继续补贴”的恶性循环。此外,由于部分城市实行了排斥低技能劳动力的政策,于是又出现了农村土地“流转难”的现象。       我们在调研中发现,不少进城务工人员,宁肯将家中耕地撂荒,也不愿流转出去。他们这样做是因为明知在城市中留不下来,为的就是有朝一日回到农村。由此可见,可用耕地其实并未得到充分的利用。在劳动力流转不畅的情况下,当前在农村大规模兴建基础设施,这会使得土地细碎化的现状趋于固化,为将来的土地整并增加难度和成本。       正是由于中国城市化的滞后和制度性障碍的制约,导致农业劳动力过多,土地严重细碎化,使得粮食生产丧失了规模经济。虽然在大量补贴农业的条件下,农业产量在上升,但由于规模经济缺失,推高了生产成本,使中国的粮食在国际市场上缺乏价格竞争力,因而产生了上述“三高”现象。所以,提高农民收入和我国粮食竞争力的最根本途径,在于持续推进城市化,逐步取消限制劳动力自由流动的制度障碍。       我们的研究发现,在全球范围内,劳动力流动障碍越小的国家农业劳动力人均耕地面积越大,农产品出口竞争力越强。以2011年全球经验为基准,我国若能通过转移农村劳动力适当提高农均耕地面积,使得农业劳动力占比能和农业占GDP的份额相匹配,那么我国的粮食净输入将下降约89%,其国际竞争力会大大增加。       从国际经验来看,“大农场”的美国模式远比“小农经济”的日本模式有竞争力。规模经济是农业现代化的必由之路,美国模式具备普遍意义,法国、加拿大、澳大利亚等发达国家都采用这种模式。       和我国国情类似的发展中国家中,巴西也采用了大农场模式,因而在过去30年成为了世界粮仓。该国的政策是通过不断的城市化,转移大量农村人口,为农业规模经营创造条件,然后再引入国外资本,对其农业生产模式进行改造,效果显著。在农业不断增产的同时,巴西的贫困人口比例从2003年的24.9%下降到2014年的7.4%。       需要补充的是,这种鼓励农业规模经营的做法和“二战”后的法国,以及19世纪末20世纪初的美国非常类似。在这些传统农业发达国家,即便政府一直在补贴规模经营,但劳动力留在农村的意愿持续降低,城市化率依然在攀升。这说明,越来越少的农村劳动力养活了越来越多的城市人口,这正是农业现代化的一般性特征。       在我国制定下一步农业政策时,应避免重蹈日本覆辙。日本2012年农均耕地0.18公顷,它的农业发展模式是备受争议的。“二战”后,该国城市化突然加速,农业人口大量向城市集聚,产生了一系列城市问题。因此,政府通过立法促使城市人口向农村回流,以缩小城乡收入差距。       但是,由于日本面积狭小,由该政策所导致的人口重新分布大大提高了农村土地的细碎化程度。所以,日本政府在农业政策上一直处于两难境地:一方面,为了追求城乡均衡发展、维持粮价稳定并提高农民收入,政府给予大量补贴;另一方面,日本政府不断采取措施鼓励土地流转兼并和规模经营。       但这两种政策本质上是冲突的,所以规模经营一直难以实现。其结果是,日本在小规模经营的基础上实现了农业机械化,农产品成本走高,以至于日本粮食价格一直居高不下,在国际市场上缺乏竞争力。现在日本政府扬弃了这种模式,但我国的政策导向却显露出这种趋势。       在十九大报告中,习近平总书记指出“发展多种形式适度规模经营”,也提到要“构建以城市群为主体的大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化”。通过以上国际经验不难发现,农业现代化有其一般规律可循。       在具体的政策细节上,我们提出以下改革步骤:       第一步,推进户籍制度改革,建立并完善覆盖常住人口的城市公共服务体系。城市常住人口在拥有本地户籍或缴纳一定年限的社会保障后,应平等享有医疗、廉租房和子女教育等公共服务,取消对进城务工的低技能劳动力的政策歧视。这不仅是在为农业规模经营提供必要的条件,也可缓解城市劳动力短缺,降低诸如家政、快递等消费型服务业的成本,提高城市的竞争力。       第二步,“三农”补贴的方向应往推进城市化和促进农业规模经营的方向调整。我们建议加强补贴农村移民的职业培训和进城之后的廉租房,帮助他们在进城之后尽快找到工作和定居。同时,逐步减少农产品的价格补贴,转而对放弃小规模土地经营权的农民进行补贴。与此相对应,应允许农村居民有条件地放弃宅基地,以获取进城务工的补偿。 QQ截图20180522111109 (图/AFP)       在此基础上,进一步推进土地流转,尤其是经济欠发达地区的土地流转,在人口流出的同时再引导资本下乡,使生产要素合理配置,进一步提高生产效率。       先鼓励在城市就业和安居,后推进退出农村的耕地和宅基地,是兼顾城市和农村协调发展的战略路径。在农均耕地面积较少的情况下,就鼓励开展农业机械化,这种政策导向应做出调整。只有当农业人口减少、农业规模经营扩大时,更为资本和技术密集型的生产方式才会被生产者自发采用。       如果离开了农业劳动力转移向城市和农村土地流转,农业的规模化、机械化、资本密集化是没有根基的。眼下农民看似守地如命,并非恋土情结所致,而是担忧他们移民到城市中却没有保障,是无奈之举。在全球化、城市化和现代化的时代,土地作为农民社会保障的思想和做法应被抛弃,更不应以此作为政策依据。       全社会应该形成大力推进城市化、农民工市民化和农业现代化的共识。我们要认识到,排斥低技能劳动力进城就业和安居的做法,直接抬高了城市消费型服务业的价格,间接地又通过削弱农业规模经营,抬高了农产品价格,增加了对于“三农”补贴的财政压力,这种现状既降低了社会总福利,也增加了城市反哺农村的负担。城市以更开放的姿态接纳农村转移人口,不只是为实现农业规模经营打下基础,更是整个国民经济更为健康可持续发展的重大战略,是迈向社会主义新时代的必由之路。 (作者为上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授。本文首刊于2018年5月7日出版的《财经》杂志)
来源:财经杂志 ( ID:i-caijing )