从深圳透视南方城市更新项目动态

南方城市的城市更新项目动态——以深圳市为例            1.城市更新的动力       我国自改革开放以来,城市建设经历了30多年的高速发展,城市化水平由改革开放初期(1980年)的19.8%,增长涨至2012年年底的52.3%注1,年均城市化增长水平在1%左右。快速城市化导致了诸如建设用地供应紧张、交通拥堵、公共服务设施不足、市政设施超负荷运行、环境恶化等一系列问题。这些问题可以通过城市更新的方式部分缓解或者解决。       根据笔者观察,我国目前城市更新的直接动因可以归纳为以下四个方面。       1.1施政要求驱使       中国传统文化要求"为官一任,造福一方",这是根植于执政者思想深处的心理需求,希望做出一番政绩,给当地老百姓留下好的映像,给自己留下好的口碑。中央提出的"立党为公,执政为民",在对官员的考核要求由GDP导向转变为追求实现"中国梦",要求建立和谐社会、走绿色可持续发展的城市建设之路。扩张型的发展在部分城市难以为继,要求施政者转变思路城市发展。例如深圳市在土地、资源(能源、水)、人口、环境方面的"四个难以为继",是推动深圳市城市更新政策出台的主要动力。       1.2经济利益驱使       自2006年以来,我国经历了两轮迅猛的房价上升,城市建设用地价格高涨。原有的建筑物因建筑质量较差、产业升级转型、空间利用效率不高、交通条件改善等缘由,通过更新改造,能使改造更新改造的主体获得极大利益(地价优惠及容积率奖励等),物业的原来拥有者生活条件(目前有的项目拆赔比已高达1:2)、经济(股权收益、现金补偿等形式)条件得以改善,这些是较为直接的经济利益驱动;随着经济的发展原有的"三来一补"等加工贸易产业逐步升级为商业、服务业等类型,也对城市用地和空间提出了新的诉求。可见,经济利益是推动城市更新的直接动力。       1.3大事件驱使       北京的奥运会、广州的亚运会、深圳的大运会一方面推动了城市交通、体育设施、接待设施的建设,另一方面,为了在重大事件中展示城市的良好形象,国内城市都会投入相当多的资源对建筑进行翻新,对道路重新铺装,对破败地区进行整饬,这说明城市面临的或经历过的重大事件是推动城市更新的重要动力之一。       1.4还历史欠账       我国目前的建筑平均寿命仅30年左右(有逐步延长的趋势),改革开放早期为了满足经济快速发展的要求,建筑质量、道路交通建设、公共服务设施、市政配套的水平较低,服务能力和质量均已不能满足城市发展的要求,甚至部分建筑物和构筑物因在建造初期使用不合格材料,安全隐患经过几十年的发酵已经让人们的生产生活面临极大危险。还这些历史欠账,开展城市更新是必然的选择。       2.城市更新的类型       以深圳市为例,城市更新类型可以分成以下三类:       2.1风貌整治       风貌整治主要针对外观较为破旧,且紧邻主要道路、景区、景点、人流密集的商业区进行。改造的主要内容包括价值外立面的改造、墙面翻新、屋顶改造、外窗改造等类型,也就是人们常说的"穿衣戴帽工程"。这类改造一般具有应急性质,不涉及对现有建筑的拆除,更不允许加建。       2.2环境综合整治       主要是完善和提升市政设施,涉及到对道路、管网、泵站、变电站等各方面的改造,在有条件的情况下还会增加不独立占地的公共服务设施,也会对建筑内部进行改造,以适应新的功能要求,但不允许增加建筑面积。这类城市更新适宜于对位于原关内的工业区进行改造升级,适应功能转变的要求。例如深圳市华强路东边紧邻的上步工业区改造就属于这类城市更新的典型。       2.3拆除重建       即对原有建筑全部拆除然后重新建设。这里更新改造涉及到用地性质、用地功能转变、重新确定地籍范围、容积率重新确定、地价补交(配套城市更新有专门的优惠政策)、道路交通、市政设施、建筑设计等一系列的内容。如果是工业区升级改造为工业区这类型的项目,还必须进行专门的产业发展研究,并获得政府相关部门的批准方可进行更新改造。       3.城市更新的主要力量       3.1政府部门       政府部门是城市更新政策的制定者,也是实施城市更新行政管理的主体,有时候更是公益项目的直接实施者。深圳市政府在制定城市更新政策时将其上升到地方立法的高度,确保了城市更新实施的权威性。例如,城市更新批准的项目不许需要经过法定图则修改即可作为行政审批的结果直接实施。此外,政府对大多数项目(有利可图的项目)只进行审批,政府本身不负责参与与业主的谈判、拆迁、补偿等环节,既规避了群体性事件的风险,也提供了业主和开发商参与城市更新的积极性。       3.2开发建设方       开发建设方包括政府本身和开发商,但是政府只负责非盈利的公益项目,例如天桥、建筑立面翻新等内容。开发商作为开发建设的主体,负责城市更新项目的投资、前期申报、规划审批、建筑设计、建设、运营、补偿等一系列工作,是城市更新工作的主导力量之一,也是通过经济手段,建立起政府、原物业所有者、智囊机构联系的主要纽带。       3.3待更新物业所有者       也就是原物业的持有者,他们拥有待更新物业的合法产权,是城市更新项目能否成立,能否顺利推动的决定性力量。与很多城市开展城市更新改造不同,深圳市规定申报城市更新项目必须有一定数量比例的业主且拥有物业所有权的总面积达到一定比例才能申请城市更新项目立项,否则后面的任何行政审批和行政许可都无从谈起。这就要求开发商提供给原物业所有者的补偿条件能满足大多数原业主的需要,在旧居住区改造中尤其如此。为了拿到一个旧居住区的改造权,不同的开发商不厌其烦的上面拜访居民,送油送米,骚扰原产权所有者,引起居民投诉,也导致深圳市对旧居民区的更新改造政策进行了调整。旧工业、旧商业办公区的改造,开发商更倾向于买下物业所有权后再进行更新改造,规避旧改申报风险。       3.4智囊机构 在城市更新规划申报和审批阶段,智囊机构主要由投资顾问机构、欧洲博彩威廉希尔机构、建筑设计机构、交通研究组成,主要为开发商提供完场规划报批所需的技术资料和服务。智囊机构是技术沟通层面的主导,为开发商、物业所有者、政府部门提供沟通的技术平台。智囊机构的技术属性要求在不同机构中应有一家或者一类机构作为整个智囊团队的技术整合平台。目前的实践中,因为智囊机构的服务主要针对规划报批环节提供技术支持,因此欧洲博彩威廉希尔机构大多数时候是承当了智囊团队的技术整合平台角色,负责技术协调、沟通、汇报等工作,当然也会收取一部分专门用于技术整合的费用。       4.城市更新规划编制的技术动态       4.1智囊机构联合工作常态化       规划、市场、建筑、交通智囊机构联合工作成为城市更新规划编制工作的常态模式。规划机构一般在智囊机构中承担技术平台角色,发挥技术协调的职能。开发商提出工作目标及所需的资金,由规划机构牵头搭建智囊团队,开发商亦可根据自己的诉求选择除规划以外的智囊团队。如果开发商在智囊团队中充当原始资料的"二传手",有可能会选择性的屏蔽部分资料信息,作为技术平台的规划团队应及时指出存在的问题。       4.2交通评估成为重要依据       开发商的逐利性决定了在拆除重建项目中会尽力争取最高的开发强度(容积率)。规划方案在满足场地、日照、消防、通风的前提下,水电气等市政设施的供应能力通过经济手段一般都能够满足,但是交通问题却是超越改造地块本身的区域性、系统性问题。因此包括规划地块静态交通、及周边动态交通的评估结果成为规划审批的重要依据,甚至要求道路交通主管部门单独审核、审批。       4.3地下空间利用十分重要       地下空间由于一般不计入容积率,是开发商尽量争取利用的重要空间。在旧改项目中,地下空间(不同于重庆的建筑前后高差利用,深圳建筑的地下空间一般全部埋于±0标高之下)不仅用于地下商场和停车,还应考虑与轨道交通占地的接驳,以及市政设施、公交设施、公共服务设施的综合利用。       5.对我们的启示       5.1技术整合能力培养       跳出自身专业的局限,加强跨专业协调能力的培养,加强知识储备,加强学习,加强沟通,摆脱依赖思想,打造完整严谨的技术方案和成果。       5.2团队建设       加强团队建设,完善技术队伍。这里主要包括两个方面,一是了解相关行业方面技术团队的特点,并建立联系,在需要的时候能够迅速建完整的立外联团队;另一方面,加强内部队伍的建设,引进和培养专门的交通、市政、市场方面的人才。       5.3提升价值       积极向委托方推介多智囊机构联合工作的模式,在提供有效城市更新一揽子解决方案的基础上,努力提升城市更新研究成果的价值。      注释     (注1:据2013年7月5日,中国市长协会5日在北京发布的《中国城市发展报告》2012卷显示)      浩鉴公司城市规划中心 柳翊